證券時報記者 程丹

    全國人大代表、全國人大財經委副主任委員劉新華今年兩會帶來的建議和《公司債券管理條例》有關。劉新華建議，由國務院證券監(jiān)督管理機構牽頭起草行政法規(guī)《公司債券管理條例》，以統(tǒng)一監(jiān)管標準，細化監(jiān)管要求，完善法律責任，為債券市場健康穩(wěn)定發(fā)展提供法制保障。

    公司信用類債券是企業(yè)直接融資的重要渠道，在服務實體經濟、支持宏觀調控、優(yōu)化資源配置等方面發(fā)揮著重要作用。近年來，我國公司信用類債券市場蓬勃發(fā)展，去年底存量規(guī)模已達到28.9萬億元，對實體經濟的支持能力明顯增強。目前我國正在加快現代化經濟體系建設，加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，這對債券市場發(fā)展提出了新的要求。

    “但是長期以來，我國債券市場存在政出多門、多頭監(jiān)管、市場割裂等諸多問題，制約了公司信用類債券市場的進一步發(fā)展。”劉新華表示，為貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，按照中央關于深化金融供給側結構性改革的總體部署以及中央經濟工作會議關于“完善債券市場法制”的要求，建議由國務院證券監(jiān)督管理機構牽頭起草行政法規(guī)《公司債券管理條例》。以統(tǒng)一監(jiān)管標準，細化監(jiān)管要求，完善法律責任，為債券市場健康穩(wěn)定發(fā)展提供法制保障。

    首先，制定《公司債券管理條例》，是統(tǒng)一債券市場監(jiān)管標準的必然要求。根據《公司法》規(guī)定，公司債券是指公司依照法定程序發(fā)行、約定在一定期限還本付息的有價證券。目前證監(jiān)會監(jiān)管的公司債券、國家發(fā)改委監(jiān)管的企業(yè)債券、人民銀行監(jiān)管的非金融企業(yè)債務融資工具均符合上述定義特征，但是卻分屬三家不同部門監(jiān)管，適用不同監(jiān)管規(guī)則，存在一定的監(jiān)管套利、監(jiān)管競爭問題。根據全國金融工作會議提出的“加強功能監(jiān)管”的要求，以及《證券法》關于“國務院證券監(jiān)督管理機構依法對全國證券市場實行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理”的規(guī)定，有必要制定一部《公司債券管理條例》，將現行的公司債券、企業(yè)債券、非金融企業(yè)債務融資工具等各類具有還本付息性質的有價證券統(tǒng)一納入“公司債券”進行規(guī)范，實現立法體系的統(tǒng)一。同時，依托該條例，逐步完善監(jiān)管體系和配套規(guī)則，實現債券市場監(jiān)管體系、監(jiān)管規(guī)則體系、托管結算體系的統(tǒng)一：一是統(tǒng)一債券市場監(jiān)管體系，明確核心監(jiān)管機構及輔助監(jiān)管機構，并由核心監(jiān)管機構統(tǒng)一牽頭實施債券市場監(jiān)管，解決多頭監(jiān)管弊端。二是統(tǒng)一債券監(jiān)管規(guī)則體系，出臺適用各債券市場的統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則，對債券發(fā)行及交易各環(huán)節(jié)實施統(tǒng)一監(jiān)管。三是統(tǒng)一債券交易、托管及結算體系，實現交易所市場和銀行間市場的互聯互通，提升債券市場效率和全市場監(jiān)測能力。

    其次，制定《公司債券管理條例》，是落實和完善《證券法》的必然要求。相較于2005年《證券法》，2020年施行的《證券法》進一步豐富了公司債券的有關規(guī)定，但是由于《證券法》整體上的監(jiān)管邏輯仍然以股票為主，難以完全兼顧債券市場特點，相關規(guī)定較為原則，因此需要下位法進一步補充完善，盡快制定《公司債券管理條例》。

    第三，制定《公司債券管理條例》，是防范化解系統(tǒng)性風險的必然要求。全國金融工作會議指出，防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風險是金融工作的永恒主題。2018年以來，債券市場違約事件不斷發(fā)生。2018~2020年公司信用類債券違約金額分別為1209.61億元、1494.89億元、1647.02億元，相較于2017年312.49億元的違約金額顯著增長。可以預見，隨著中國經濟下行壓力增大以及供給側結構性改革的不斷深化，違約違法事件將不可避免地成為債券市場的常態(tài)化現象，如果造成債券市場的混亂，容易引發(fā)系統(tǒng)性金融風險。目前涉及公司債券的法律規(guī)定均側重于發(fā)行管制，在立法層面尚未建立科學有效的債券違約處置制度和違法追責制度，當債券違約發(fā)生后，持有人只能依照民法一般規(guī)定主張違約救濟，缺乏集體行動機制和靈活處置機制。出于維護金融穩(wěn)定的現實需要，也應盡快制定《公司債券管理條例》，統(tǒng)一基礎法律適用。

    第四，制定《公司債券管理條例》，是嚴厲打擊債券市場違法行為的必然要求。去年11月，中央深改委會議審議通過了《關于依法從嚴打擊證券違法活動的若干意見》，對于債券市場執(zhí)法，《證券法》規(guī)定了欺詐發(fā)行、信息披露造假、中介機構未勤勉盡責等法律責任，為執(zhí)法提供了基礎法律依據，同時中國人民銀行、證監(jiān)會、發(fā)展改革委三部門聯合印發(fā)《關于進一步加強債券市場執(zhí)法工作的意見》，確立了由證監(jiān)會對銀行間債券市場、交易所債券市場開展統(tǒng)一執(zhí)法的機制。但是需要指出的是，上述有關統(tǒng)一執(zhí)法的文件難以作為行政處罰的直接依據，同時《證券法》又難以完全覆蓋所有債券市場，尤其是銀行間債券市場的違法行為，債券市場的執(zhí)法依據仍有欠缺。為此，需要盡快制定《公司債券管理條例》，為依法從嚴打擊債券市場違法行為夯實法律基礎。